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於忠祥:基于發展不充分不平衡視角的農村土地政策創新研究

瀏覽:2816 發布人:民革參政議政部 2018/04/20/10:32

    黨的十九大報告提出了“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的全新論斷。當前,我國社會中最大的發展不平衡,是城鄉發展不平衡;最大的發展不充分,是農村發展不充分。實現城鄉平衡發展和農村充分發展的著力點是供給側結構性改革,制度保障是全面深化改革,其中農村土地政策創新是重要引擎。

    一、創新體制機制,加快推進農村承包地“三權分置”

    1.以“股田制”為主導,建立農民增收的長效機制

    經調研,不同地區耕地流轉租金差距很大,貧困地區為400~500元/畝·年,而發達地區為800~1200元/畝?年。有的地區將地租確定為糧食,再按當年糧價折算現金。過低的土地租金拉大了貧困地區和發達地區的差距,以糧折現讓農戶分擔了市場風險,由此產生了“股田制”的土地流轉模式。所謂“股田制”就是變農田為股田,將農民承包地的經營權折價入股,并確定股田的保底收益和紅利分成比例,依靠這種模式農民不僅基本收益有保障,而且其收益會隨著土地經營效益的提升而增長。

    2.建立土地流轉風險金制度,消解承包地農民的后顧之憂

    建立以農業經營主體資格認證為核心的土地流轉準入制度。通過認證后,農業經營主體按規定繳納風險金方可簽訂流轉合同。風險金要能確保股田的保底收益,只有在農業經營主體“跑路”后方可啟用,平時委托金融部門代管,到期付息。

    3.制定差別化的農業供給政策,解決區域發展平衡的矛盾

    深入推進“以工代賑”工程,如土地整治等項目要向貧困地區的土地流轉區傾斜;農業補貼、農業保險和金融政策等要向貧困區傾斜;扎實推進科技助動的產業扶貧項目。通過實施差別化的農業供給政策,實現脫貧致富和新型農業經營主體發展壯大雙贏。

    4.創新服務農村承包地“三權分置”的農村金融政策

    一是創新農村金融服務體系,包括不斷完善農村金融服務體系、吸引各類民間資本進入農村各個領域和積極推動債券市場創新等。

    二是創新信貸模式,包括擴大農戶小額貸款的支持范圍,大力推廣聯保和信用共同體貸款,探索開辦農村抵質押業務,探索定單、倉單、應收賬款等質押貸款業務,積極與各類組織開展合作等。

    三是創新抵押擔保體系,包括建立農村產權交易制度、土地承包合同和權益保障機制、建立土地承包經營權抵押價值認定和抵押登記制度、制定土地承包經營權抵押貸款的風險防范措施、創新抵押擔保貸款品種和完善信用擔保體系等。

    四是創新支付環境,包括完善農村金融服務組織體系、推進現代化支付機具布放力度和寬度、拓展支付產品和擴大農村居民中的非現金支付使用群體。

    五是創新風控機制,包括探索新型的風險管理模式、建立健全農業保險機制、探索建立政府、銀行、流轉企業的聯動機制和加強信用體系建設等。

    六是創新保障政策,包括政府出資建立風險補償基金、通過財政補貼、擔保、貼息貸款等措施助推農村承包地有效運轉、出臺涉農金融業務營業稅減免、所得稅優惠等激勵政策、出臺財政獎勵政策激勵農村地區金融機構將吸納的存款用于增加當地“三農”的信貸投入以及制定按涉農貸款額度差額準備金制度等。

    二、創新模式,有序推進宅基地“三權分置”

    2018年中央一號文件提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”。當前,就是要在落實宅基地集體所有權,保障宅基地農戶資格權的前提下,重點放活宅基地使用權。鑒于各地經濟發展水平的差異性,應允許結合當地實際,采取差別化宅基地使用權處置模式。

    1.融合鄉村旅游,變農房為客房

    鄉村旅游以旅游度假為宗旨,必須解決居住和餐飲的問題,建房無地成了制約鄉村旅游發展的大問題。安徽省望江縣雷池鎮,在打造田園綜合體發展鄉村旅游的過程中,采取租賃農房或農房入股的形式,變農房為客房,實現了農房改造與鄉村旅游融合發展。

    2.加盟農業產業化,變農房為廠房

    以農產品加工或流通為主的農業產業化龍頭企業,是帶動農戶進入市場,實現農產品產、加、銷有機結合、相互促進的新型農業經營主體,理應扶持、發展和壯大。實踐中,制約其發展壯大的瓶頸是缺地建廠房。基于此,一些農業產業化龍頭企業,主動與村民聯系,邀請他們用閑置房作價入股加盟,然后對閑置房進行改造,使“農民變股民,農房變廠房”。

    3.落實農村承包地流轉的土地政策,變農房為庫房

    依據有關文件精神,為了培育發展壯大新型農業經營主體,按照流轉土地面積的5%配置設施農用地,用于建設曬場、烘干廠房和庫房等。但由于土地財政的誘惑,地方政府把有限的建設用地指標幾乎全部用于城鎮建設,流轉土地的配套設施農用地政策基本上都是“空頭支票”。基于此,應允許專業大戶或家庭農場等新型農業經營主體,通過租賃農房或村內空閑地等方式,建曬場、烘干廠房或庫房等,農戶出租農房既獲得租金,增加了財產性收入,又盤活了農村宅基地資產;村內空閑地出租所獲租金歸集體所有,發展壯大了集體經濟。

    4.弘揚鄉村住宅文明,變農房為景房

    皖南徽派建筑具有幾百年乃至上千年的歷史沉淀,是人類文化歷史遺產。但是,也經過了“破舊立新”“拆房異地建景”等多次浩劫和磨難。有些散布于鄉村各地的莊院,也被千篇一律的現代建筑所取代。皖南很多鄉鎮政府,在對古建筑進行普查的基礎上,實施搶救性保護措施,由文物保護部門統一實施修繕,修舊如舊,發展鄉村旅游,變農房為景房。

    5.嘗試宅基地“返租倒包”,發展壯大集體經濟,變農民為股民

    黨的十九大報告提出發展壯大集體經濟,這是解決村級集體經濟組織領導弱化、凝聚力不強的重大部署。全國各地,應依據當地的資源稟賦和經濟社會發展態勢探索發展壯大集體經濟的方法和路徑。安徽省合肥市廬陽區三十崗鄉,利用毗鄰省會城市的區位優勢,由村集體出面,將閑置的民房租賃過來,通過統一規劃、統一改造后進行發包,用于發展農家樂等城郊型旅游產業。集體再將農民出租農房的租金折算成股份參與集體經濟發展,年終分紅,變農民為股民。

    三、政策支撐,推進農村承包地“一塊田”改革

    由于歷史原因,造成了田塊分割。針對目前“耕地太零散,耕種太麻煩,收割太耗費,流轉太困難”的農村承包地經營現狀,安徽省蒙城縣立倉鎮炮臺溝村農民在全國率先推行“一塊田”改革,即通過村委會協調,在尊重農民意愿和確保農戶承包地面積不變的前提下,采用村民承包地互換的方式,推進“一戶一塊田”承包經營模式。蒙城縣委、縣政府,尊重農民的首創精神,把農民的利益放在首位,在全縣推廣這一模式。在推進過程中,政府籌措一定的資金,用于對調入劣地農民的補償。

    一塊田,實現的作用包括以下幾個方面:(1)實現了以家庭為基礎的規模經營,提高了土地利用率。據調查,農村土地細碎化導致小田埂系數增加10%左右。所以, “一塊田”改革,實現了承包地規模連片,減少了用于分割地塊的小田埂。(2)推進了基礎設施建設,改善了農村的“三生”條件。“一塊田”改革,為土地整治創造了條件,改善了農田生產條件、農民生活條件和農村生態條件。(3)奠定了農村承包地“三權分置”的基礎。土地零散承包,新型農業經營主體流入上百畝土地,就會涉及幾十戶農民,同時農戶土地一次流轉不完,其流轉土地的主動性也不強。“一塊田”改革后,將改變這一被動局面,加快了土地流轉進程,促進了農村承包地“三權分置”新格局的形成,奠定了現代農業發展的基礎。(4)消除了土地經營糾紛,促進了農業產業結構調整。一戶一塊田,承包地農戶有權在同一塊土地上按照自己意愿,組織土地進行農業生產,避免了諸如用水、用肥、用藥等經營糾紛,穩定了農村社會秩序,促進了農業產業結構調整。

    四、構建“土地整治+”模式體系,推進我國農業轉型升級

    1.全域實施“土地整治+高標準農田”模式,提升耕地產能

    土地整治是高標準農田建設的平臺,是提升耕地產能的必然途徑,應在全域推進。一是土地整治與高標準農田建設要融為一體,各項建設工程要科學合理、精準落地,切忌做成“半拉子”工程,導致項目建的多,產能提的少;二是以耕地產能為標準,實行土地整治項目專家年審制,確保藏糧于地戰略落地生根。

    2.精準實施“土地整治+健康土地”模式,筑牢食品安全根基

    食品安全的根基是健康土地。但由于土地健康水平家底不清,包括數量、類型和分布,導致以土地整治為抓手的土地修復工程無從下手。因此,必須適時啟動土地健康體檢工程,查清健康土地、亞健康土地和不健康土地的面積、比例及分布,依據體檢結果精準實施土地修復工程,確保健康土地供給。

    3.有序實施“土地整治+土地流轉”模式,推進農業適度規模經營

    目前,很多土地整治項目都落在未流轉土地上,導致整治后的土地繼續拋荒;整治后的土地一旦流轉,經營者必將按照其經營特點重新整治土地,導致投資浪費。因此,必須做好土地整治與土地流轉有效對接。一要積極引導農民共同參與土地整治,有序推動土地流轉;二要積極培育當地主導產業和優勢項目,吸引各類主體參與項目區土地流轉,推進農業適度規模經營;三要將農田整治項目落在土地流轉區域,杜絕浪費。

    4.圍繞實施“土地整治+空間格局”模式,優化農業產業結構

    目前,很多地方“一哄而上”調結構,尤其是撇開市場,強調“因地制宜”調結構,在過分渲染主導產業能產生巨大經濟效益的情勢下,導致“同質化”現象嚴重,同一產業規模過大,產業結構調整必須做好市場和基地的高度對接。一要通過土地整治將土地利用總體規劃確定的土地利用結構和空間布局落地,奠定農業產業結構調整的基礎;二要加強信息農業建設力度,通過市場預測,并利用土地的多宜性,推進農業產業結構調整,做到因市因地制宜,確保產業精準,規模適度;三要謹慎推進生產周期長、成本大的產業落地,避免重蹈“田里長得好,商場大蕭條”的覆轍;四要確保通過土地整治結余的建設用地指標,依法優先供給設施農用地。

    5.分區實施“土地整治+生態農藝”模式,推進耕地休養生息

   近幾年,因農村勞力缺乏、農業的比較效益低,以及秸稈禁燒等原因,造成耕地季節性拋荒現象十分嚴重,有些耕地甚至常年不耕不種。因為缺乏養護,基礎設施損毀嚴重,耕地經濟肥力極低,有悖于“藏糧于地”戰略。這些耕地,基本上以承包戶分散經營為主。因此,必須通過土地整治,促進土地流轉和集中,通過實施生態農藝,依據區域特點,推進耕地休養生息。各地應根據不同區域特點,推行不同的模式。


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